KAYYUM MÜESSESESİNİN HUKUKİ ANALİZİ: UYGULAMA ALANLARI, İSTİSMARLAR VE ÇÖZÜM ÖNERİLERİ

Celal KAT

İÇİNDEKİLER

1. GİRİŞ
2. KAYYUM MÜESSESESİNİN HUKUKİ TANIMI VE TARİHSEL GELİŞİMİ
   • 2.1. Kavramsal Çerçeve
   • 2.2. Tarihsel Gelişim
   • 2.3. Türk Hukuk Sisteminde Kayyum
3. KAYYUMUN UYGULAMA ALANLARI
   • 3.1. Özel Hukukta Kayyum Uygulamaları
   • 3.2. Kamu Hukukunda Kayyum Uygulamaları
   • 3.3. Yerel Yönetimlerde Kayyum Uygulamaları
   • 3.4. Ticaret Hukukunda Kayyum Uygulamaları
4. KAYYUM UYGULAMALARINDA KARŞILAŞILAN İSTİSMARLAR
   • 4.1. Demokratik Meşruiyet Sorunu
   • 4.2. Yerinden Yönetim İlkesine Aykırılık
   • 4.3. Toplu İradenin Yok Sayılması
   • 4.4. Siyasi Amaçlı Kullanım
   • 4.5. Ekonomik ve Sosyal Etkiler
5. ULUSAL HUKUK ÇERÇEVESİNDE KAYYUM UYGULAMALARI
   • 5.1. Anayasal Düzlemde Kayyum Uygulamaları
   • 5.2. İdare Hukuku Perspektifinden Değerlendirme
   • 5.3. Yargı Kararları ve İçtihatlar
6. ULUSLARARASI HUKUK STANDARTLARI AÇISINDAN KAYYUM UYGULAMALARI
   • 6.1. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ve AİHM İçtihatları
   • 6.2. Venedik Komisyonu Değerlendirmeleri
   • 6.3. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı
   • 6.4. BM İnsan Hakları Komitesi Kararları
7. KAYYUM UYGULAMALARININ HAK İHLALLERİ BOYUTU
   • 7.1. Seçme ve Seçilme Hakkı İhlalleri
   • 7.2. Siyasi Temsil Hakkı İhlalleri
   • 7.3. Örgütlenme Özgürlüğü İhlalleri
   • 7.4. Mülkiyet Hakkı İhlalleri
8. KAYYUM UYGULAMALARINDA İSTİSMARLARIN ÖNLENMESİNE YÖNELİK ÇÖZÜM ÖNERİLERİ
   • 8.1. Yasal Düzenlemeler
   • 8.2. Yargısal Denetim Mekanizmalarının Güçlendirilmesi
   • 8.3. Uluslararası Standartlara Uyum
   • 8.4. Şeffaflık ve Hesap Verebilirlik İlkeleri
9. SONUÇ
10. KAYNAKÇA

1. GİRİŞ

Kayyum müessesesi, hukuk sistemlerinde belirli durumlarda kişilerin veya tüzel kişiliklerin temsil edilmesi, korunması veya yönetilmesi amacıyla başvurulan bir hukuki mekanizmadır. Tarihsel kökleri Roma hukukuna dayanan bu müessese, günümüzde hem özel hukuk hem de kamu hukuku alanlarında çeşitli uygulamalara sahiptir. Ancak özellikle son yıllarda, Türkiye özelinde kayyum uygulamalarının kapsamı genişlemiş ve bu durum, demokratik ilkeler, hukukun üstünlüğü ve insan hakları açısından tartışmaları beraberinde getirmiştir.

Bu makale, kayyum müessesesinin hukuki tanımını, uygulama alanlarını, bu alandaki istismarları ve bu istismarların önlenmesine yönelik çözüm önerilerini kapsamlı bir şekilde ele almayı amaçlamaktadır. Özellikle muhalif kurum ve kuruluşlara yönelik kayyum atamalarının demokratik toplum düzeni üzerindeki etkileri, seçilmiş temsilcilerin görevden alınması sonucu ortaya çıkan temsil krizi ve toplu iradenin yok sayılması sorunları, ulusal ve uluslararası hukuk standartları çerçevesinde değerlendirilecektir.

2. KAYYUM MÜESSESESİNİN HUKUKİ TANIMI VE TARİHSEL GELİŞİMİ

2.1. Kavramsal Çerçeve

Kayyum, Arapça kökenli bir sözcük olup “ayakta duran”, “bir işi yürüten” anlamlarına gelmektedir. Hukuki anlamda kayyım veya kayyum, belirli durumlarda gerçek veya tüzel kişilerin haklarını korumak, mallarını yönetmek veya belirli işleri yapmak üzere yargı organlarınca atanan kişidir (Akyılmaz, 2018). Türk Medeni Kanunu’nda ise kayyım “belirli işleri görmek veya malvarlığını yönetmek için atanan kişi” olarak tanımlanmaktadır (TMK m. 426).

Kayyumluk, vesayet kurumunun bir alt türü olarak, kısıtlı olmayan kişiler için belirli hallerde ve belirli işler için öngörülmüş bir hukuki koruma tedbiridir. Ancak günümüzde kayyumluk kurumu sadece gerçek kişilere değil, tüzel kişilere de uygulanabilmektedir. Özellikle son yıllarda belediyeler, şirketler, dernekler, vakıflar ve diğer kuruluşlara kayyum atanması yaygınlaşmıştır.

2.2. Tarihsel Gelişim

Kayyumluk kurumunun kökenleri Roma hukukundaki “curator” kavramına dayanmaktadır. Roma hukukunda curator, belirli durumlarda kişilerin menfaatlerini korumak amacıyla atanan yasal temsilciydi (Tahiroğlu & Erdoğmuş, 2014). İslam hukukunda ise “kayyım” olarak adlandırılan bu kurum, Osmanlı hukuk sisteminde de varlığını sürdürmüştür.

Modern Türk hukuk sisteminde kayyumluk, 1926 tarihli Türk Medeni Kanunu ile birlikte yasal bir zemine oturtulmuştur. 2001 yılında yürürlüğe giren yeni Türk Medeni Kanunu’nda da kayyumluk kurumu korunmuş ve geliştirilmiştir. Ancak zaman içerisinde kayyumluk kurumunun uygulama alanı genişlemiş, özellikle 5271 sayılı Ceza Muhakemesi Kanunu, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu, 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5737 sayılı Vakıflar Kanunu gibi farklı kanunlarda da kayyum atamasına ilişkin düzenlemeler yer almıştır.

2.3. Türk Hukuk Sisteminde Kayyum

Türk hukuk sisteminde kayyum, temel olarak üç farklı kategoride ele alınabilir:

1. Temsil Kayyumu: Bir kişinin belirli işlerde temsil edilmesi gerektiğinde atanır (TMK m. 426/1).
2. Yönetim Kayyumu: Bir malvarlığının veya bir tüzel kişiliğin yönetilmesi gerektiğinde atanır (TMK m. 427).
3. İşlem Kayyumu: Belirli bir işlemin yapılması gerektiğinde atanır (TMK m. 426/3).

Türk Medeni Kanunu’nun 426. maddesine göre, aşağıdaki hallerde kayyum atanabilir:

• Ergin bir kişinin hastalığı, başka bir yerde bulunması veya benzeri bir sebeple ivedi bir işini kendisi görememesi ve temsilci de atayamamış olması.
• Bir işte yasal temsilcinin menfaati ile temsil edilen kişinin menfaatinin çatışması.
• Yasal temsilcinin görevini yapmasına bir engel bulunması.

Bunun yanında, Ceza Muhakemesi Kanunu’nun 133. maddesi, suçun bir tüzel kişinin faaliyeti çerçevesinde işlendiği iddiasıyla açılan soruşturma ve kovuşturmalarda, tüzel kişiliğin yönetiminin tamamına veya bir kısmına kayyum atanabilmesine imkân tanımıştır. Ayrıca, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 47. maddesi uyarınca da belediyelere kayyum atanabilmektedir.

3. KAYYUMUN UYGULAMA ALANLARI

3.1. Özel Hukukta Kayyum Uygulamaları

Özel hukuk alanında kayyum uygulamaları, Türk Medeni Kanunu çerçevesinde gerçekleştirilmektedir. Kayyum atanması genellikle sulh hukuk mahkemeleri tarafından yapılır ve şu durumlarda söz konusu olabilir:

1. Vesayet Altında Olmayan Kişiler İçin: Ergin bir kişinin hastalık, başka bir yerde bulunma veya benzeri sebeplerle acil bir işini kendisi göremediği ve bir temsilci de atayamadığı durumlarda (TMK m. 426/1).
2. Çıkar Çatışması Durumunda: Yasal temsilcinin menfaati ile temsil olunan kişinin menfaati çatıştığında (TMK m. 426/2).
3. Yasal Temsilcinin Görevini Yapamadığı Durumlarda: Yasal temsilcinin görevini yapmasına engel bulunan hallerde (TMK m. 426/3).
4. Tereke Yönetimi: Mirasçıların belirsiz olduğu veya mirasçılar arasında anlaşmazlık bulunduğu durumlarda (TMK m. 640).
5. Cenin İçin Kayyum: Henüz doğmamış çocuğun (ceninin) haklarının korunması amacıyla (TMK m. 427).

3.2. Kamu Hukukunda Kayyum Uygulamaları

Kamu hukuku alanında kayyum uygulamaları, özellikle son yıllarda giderek yaygınlaşmış ve tartışmalı bir konu haline gelmiştir. Bu alandaki uygulamalar şunlardır:

1. Belediyelere Kayyum Atanması: 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 47. maddesi ve 674 sayılı KHK ile değiştirilen İl İdaresi Kanunu’nun 11/F maddesi uyarınca, terör ve terör örgütlerine yardım ve yataklık suçları sebebiyle görevden uzaklaştırılan belediye başkanları yerine kayyum atanabilmektedir.
2. Derneklere Kayyum Atanması: 5253 sayılı Dernekler Kanunu ve 5271 sayılı Ceza Muhakemesi Kanunu’nun 133. maddesi uyarınca, suç işlendiği iddiasıyla derneklere kayyum atanabilmektedir.
3. Vakıflara Kayyum Atanması: 5737 sayılı Vakıflar Kanunu uyarınca, vakıfların yönetiminde hukuka aykırılık tespit edilmesi durumunda vakıflara kayyum atanabilmektedir.
4. Siyasi Partilere Kayyum Atanması: 2820 sayılı Siyasi Partiler Kanunu’nun ilgili hükümleri uyarınca, parti organlarının işlevsiz kalması veya hukuka aykırı faaliyetleri nedeniyle siyasi partilere kayyum atanabilmektedir.

3.3. Yerel Yönetimlerde Kayyum Uygulamaları

Türkiye’de özellikle 2016 yılından sonra, belediyelere kayyum atanması uygulaması yaygınlaşmıştır. Bu uygulamanın yasal dayanağı, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 47. maddesi ve 674 sayılı KHK ile eklenen İl İdaresi Kanunu’nun 11/F maddesidir.

Belediye Kanunu’nun 47. maddesine göre: “Belediye veya bağlı kuruluşlarının hizmetlerinin ciddi bir biçimde aksatıldığının ve bu durumun halkın sağlık, huzur ve esenliğini önemli ölçüde etkilediğinin İçişleri Bakanlığı’nın talebi üzerine ilgili sulh hukuk hâkimi tarafından belirlenmesi durumunda, İçişleri Bakanı hizmetlerde meydana gelmiş olan aksamanın giderilmesini, hizmetin özelliğine göre makul bir süre vererek belediye başkanından ister.”

İl İdaresi Kanunu’nun 11/F maddesine göre ise: “Terör veya terör örgütlerine yardım ve yataklık suçları sebebiyle hakkında soruşturma veya kovuşturma yürütülen belediye başkanı veya başkan vekili, İçişleri Bakanı tarafından görevden uzaklaştırılabilir. Görevden uzaklaştırma kararı, haklarında kovuşturma açılması halinde hükmün kesinleşmesine kadar devam eder. Bu madde kapsamında görevden uzaklaştırılan belediye başkanı veya başkan vekili yerine vali tarafından belediye başkan vekili görevlendirilebilir.”

Bu düzenlemeler çerçevesinde, özellikle Doğu ve Güneydoğu Anadolu bölgelerindeki birçok belediyeye kayyum atanmıştır. Bu uygulamalar, demokratik meşruiyet, yerinden yönetim ilkesi ve seçme-seçilme hakkı bakımından yoğun tartışmalara neden olmuştur.

3.4. Ticaret Hukukunda Kayyum Uygulamaları

Ticaret hukukunda kayyum uygulamaları, 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu, 5271 sayılı Ceza Muhakemesi Kanunu ve diğer ilgili mevzuat çerçevesinde gerçekleştirilmektedir. Bu alandaki uygulamalar şunlardır:

1. Şirketlere Kayyum Atanması: Ceza Muhakemesi Kanunu’nun 133. maddesi uyarınca, suçun bir şirketin faaliyeti çerçevesinde işlendiği iddiasıyla açılan soruşturma ve kovuşturmalarda, şirket yönetimine kayyum atanabilmektedir.
2. İflas Durumunda Kayyum Atanması: 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu’nun 223. maddesi uyarınca, iflas masasının tasfiyesi için iflas idaresi atanıncaya kadar geçici olarak kayyum atanabilmektedir.
3. Konkordato Durumunda Kayyum Atanması: İcra ve İflas Kanunu’nun 287. maddesi uyarınca, konkordato talep eden borçlunun malvarlığının korunması amacıyla geçici komiserin (kayyumun) atanması mümkündür.

4. KAYYUM UYGULAMALARINDA KARŞILAŞILAN İSTİSMARLAR

4.1. Demokratik Meşruiyet Sorunu

Kayyum uygulamalarında karşılaşılan en temel sorunlardan biri, demokratik meşruiyet sorunudur. Özellikle seçimle göreve gelen belediye başkanlarının yerine atanan kayyumlar, halk tarafından seçilmemiş kişiler olduğundan, temsil ettikleri topluluklar nezdinde meşruiyet sorunu yaşamaktadırlar (Yıldırım, 2019).

Demokratik bir sistemde, yerel yöneticilerin seçimle belirlenmesi esastır. Seçimle göreve gelen kişilerin, hukuki bir süreç tamamlanmadan idari bir kararla görevden alınması ve yerlerine kayyum atanması, halk iradesinin yok sayılması anlamına gelmektedir. Bu durum, demokratik temsil ilkesine ve “seçilenlerin, seçenleri temsil etme hakkına” aykırılık teşkil etmektedir (Gözler, 2018).

4.2. Yerinden Yönetim İlkesine Aykırılık

Yerinden yönetim (âdem-i merkeziyet) ilkesi, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 127. maddesinde düzenlenmiş olup, yerel yönetimlerin özerkliğini garanti altına almaktadır. Bu ilke, yerel hizmetlerin yerel halkın ihtiyaçlarına uygun olarak, yine yerel halk tarafından seçilen organlar tarafından yürütülmesini öngörmektedir.

Belediyelere kayyum atanması uygulaması, merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki vesayet yetkisinin genişletilmesi anlamına gelmekte ve yerinden yönetim ilkesine aykırılık teşkil etmektedir. Bu uygulama, yerel özerkliği zedelemekte ve merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki kontrolünü artırmaktadır (Gül & Kiriş, 2017).

4.3. Toplu İradenin Yok Sayılması

Belediyelere kayyum atanması, o bölgede yaşayan vatandaşların seçim yoluyla ortaya koydukları iradeyi yok saymak anlamına gelmektedir. Seçimle göreve gelen belediye başkanları, o bölgede yaşayan halkın siyasi tercihlerini ve beklentilerini temsil etmektedir. Bu kişilerin görevden uzaklaştırılması ve yerlerine merkezi idarenin temsilcilerinin atanması, toplu iradenin yok sayılması sonucunu doğurmaktadır.

Ayrıca, kayyum uygulaması, seçmenlerin oy kullanarak siyasi sürece katılma motivasyonlarını da olumsuz etkilemektedir. Seçtikleri temsilcilerin idari kararlarla görevden alınabildiğini gören vatandaşlar, demokratik süreçlere olan güvenlerini kaybedebilmektedir (Bayhan, 2018).

4.4. Siyasi Amaçlı Kullanım

Kayyum atama yetkisinin siyasi amaçlarla kullanılması, bu kurumun en önemli istismar alanlarından biridir. Özellikle muhalif siyasi partilerin kazandığı belediyelere kayyum atanması, iktidarın muhalefeti etkisizleştirme çabası olarak değerlendirilebilmektedir.

Venedik Komisyonu’nun 2020 tarihli raporunda da belirtildiği üzere, Türkiye’de belediyelere kayyum atanması uygulamasının siyasi bir yönü bulunmaktadır. Raporda, özellikle Doğu ve Güneydoğu Anadolu bölgelerindeki belediyelere kayyum atanmasının, bu bölgelerdeki muhalif siyasi hareketi zayıflatma amacı taşıdığı görüşüne yer verilmiştir (Venice Commission, 2020).

4.5. Ekonomik ve Sosyal Etkiler

Kayyum uygulamalarının ekonomik ve sosyal etkileri de bulunmaktadır. Atanan kayyumların, önceki yönetimin başlattığı projeleri durdurması, yeni projeler başlatması veya belediye kaynaklarını farklı alanlara yönlendirmesi, yerel halkın ihtiyaçlarının göz ardı edilmesine yol açabilmektedir.

Ayrıca, kayyum atanan belediyelerde, önceki dönemde istihdam edilen personelin işten çıkarılması veya farklı pozisyonlara atanması gibi durumlar da yaşanabilmektedir. Bu durum, yerel ekonomiyi ve sosyal dokuyu olumsuz etkilemektedir (Bayhan, 2018).

5. ULUSAL HUKUK ÇERÇEVESİNDE KAYYUM UYGULAMALARI

5.1. Anayasal Düzlemde Kayyum Uygulamaları

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 127. maddesi, yerel yönetimlerin özerkliğini ve seçimle göreve gelen organlarının organlık sıfatını kazanma ve kaybetme konusundaki denetimin yargı yoluyla olacağını düzenlemektedir. Maddenin ilgili kısmı şöyledir:

“Mahallî idarelerin seçilmiş organlarının, organlık sıfatını kazanmalarına ilişkin itirazların çözümü ve kaybetmeleri konusundaki denetim yargı yolu ile olur. Ancak, görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan mahallî idare organları veya bu organların üyelerini, İçişleri Bakanı, geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar uzaklaştırabilir.”

Bu düzenleme, İçişleri Bakanı’na, yerel yönetim organlarını veya üyelerini geçici olarak görevden uzaklaştırma yetkisi vermektedir. Ancak bu yetki, kesin bir hükme kadar geçerli olabilecek, geçici bir tedbirdir. Ayrıca, görevden uzaklaştırmanın “görevle ilgili bir suç” sebebiyle açılan soruşturma veya kovuşturma durumunda mümkün olduğu belirtilmiştir.

Ancak uygulamada, belediye başkanlarının görevden uzaklaştırılması ve yerlerine kayyum atanması, bu anayasal sınırların ötesine geçebilmektedir. Özellikle, belediye başkanlarının “terör” suçlamasıyla görevden uzaklaştırılması ve bu sürecin yıllarca sürebilmesi, geçici tedbir niteliğindeki bu yetkinin kalıcı hale gelmesine yol açmaktadır (Gözler, 2018).

5.2. İdare Hukuku Perspektifinden Değerlendirme

İdare hukuku perspektifinden kayyum uygulamaları, idarenin takdir yetkisinin kullanımı ve bu yetkinin sınırları açısından tartışılmaktadır. İdare hukukunun temel ilkelerinden biri, idarenin takdir yetkisini kamu yararına ve hizmet gereklerine uygun olarak kullanması gerektiğidir.

Belediyelere kayyum atanması uygulamasında, İçişleri Bakanlığı’nın takdir yetkisini kullanması söz konusudur. Ancak bu yetkinin kullanımında, kamu yararı ve hizmet gereklerinin yanı sıra, siyasi mülahazaların da etkili olabileceği endişesi bulunmaktadır. Bu durum, idarenin takdir yetkisinin hukuka uygun kullanılıp kullanılmadığı sorusunu gündeme getirmektedir (Yıldırım, 2019).

Ayrıca, idare hukukunun bir diğer temel ilkesi olan “ölçülülük ilkesi” açısından da kayyum uygulamaları tartışılmaktadır. Ölçülülük ilkesi, idarenin aldığı tedbirlerin, ulaşılmak istenen amaçla orantılı olmasını gerektirir. Belediyelere kayyum atanması gibi ağır bir tedbirin, her durumda ölçülü olup olmadığı sorgulanmaktadır (Akyılmaz, 2018).

5.3. Yargı Kararları ve İçtihatlar

Türkiye’de kayyum uygulamalarına ilişkin yargı kararları ve içtihatlar, bu uygulamaların hukuki denetimini sağlamaktadır. Anayasa Mahkemesi, Danıştay ve idare mahkemelerinin kararları, kayyum uygulamalarının hukuki çerçevesini belirlemede önemli rol oynamaktadır.

Anayasa Mahkemesi’nin 2018/70 E., 2019/54 K. sayılı kararında, 674 sayılı KHK ile İl İdaresi Kanunu’na eklenen 11/F maddesinin anayasaya uygunluğu değerlendirilmiştir. Mahkeme, bu düzenlemenin anayasaya aykırı olmadığına karar vermiştir. Ancak kararda, bu yetkinin kullanımının yargı denetimine tabi olduğu ve geçici nitelikte olduğu vurgulanmıştır.

Danıştay ve idare mahkemelerinin kararlarında ise, kayyum atanması işlemlerinin hukuka uygunluğu her somut olayın özellikleri dikkate alınarak değerlendirilmektedir. Bazı kararlarda, kayyum atanması işlemleri hukuka uygun bulunurken, bazı kararlarda ise bu işlemlerin iptaline karar verilmektedir.

Örneğin, Danıştay 8. Dairesi’nin 2017/1245 E., 2019/1389 K. sayılı kararında, belediye başkanının görevden uzaklaştırılması ve yerine kayyum atanması işleminin, “kamu yararı ve hizmet gerekleri” açısından değerlendirilmesi gerektiği vurgulanmıştır. Kararda, “terör örgütü üyeliği” gibi ağır suçlamalarla yürütülen soruşturma veya kovuşturmalarda, kamu yararının görevden uzaklaştırma ve kayyum atanmasını gerektirebileceği belirtilmiştir.

6. ULUSLARARASI HUKUK STANDARTLARI AÇISINDAN KAYYUM UYGULAMALARI

6.1. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ve AİHM İçtihatları

Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi (AİHS), Türkiye’nin de taraf olduğu ve iç hukukun bir parçası haline gelmiş uluslararası bir sözleşmedir. AİHS’nin 3 No’lu Protokolü’nün 3. maddesi, serbest seçim hakkını düzenlemektedir:

*”Yüksek Söz

6. ULUSLARARASI HUKUK STANDARTLARI AÇISINDAN KAYYUM UYGULAMALARI (DEVAM)

6.1. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ve AİHM İçtihatları (Devam)

“Yüksek Sözleşmeci Taraflar, yasama organının seçilmesinde halkın kanaatlerinin özgürce açıklanmasını sağlayacak şartlar içinde, makul aralıklarla, gizli oyla serbest seçimler yapmayı taahhüt ederler.”

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM), bu maddeyi yerel yönetim seçimlerini de kapsayacak şekilde geniş yorumlamıştır. AİHM içtihatlarına göre, demokratik yönetimin temel unsurlarından biri olan seçme ve seçilme hakkı, sadece seçimlerin yapılması ile sınırlı değil, aynı zamanda seçilmiş temsilcilerin görev sürelerini tamamlayabilmelerini de kapsamaktadır.

AİHM’in Türkiye’deki kayyum uygulamalarına ilişkin henüz kesinleşmiş bir kararı bulunmamakla birlikte, benzer konulardaki içtihatları yol gösterici niteliktedir. Örneğin, “Lykourezos v. Yunanistan” (2006) davasında AİHM, seçilmiş bir milletvekilinin görev süresinin dolmasından önce görevden alınmasını, seçme ve seçilme hakkının ihlali olarak değerlendirmiştir.

Benzer şekilde, “Sadak ve Diğerleri v. Türkiye” (2002) davasında AİHM, milletvekilliklerinin düşürülmesini, seçme ve seçilme hakkının ihlali olarak değerlendirmiştir. Bu içtihatlar ışığında, seçimle göreve gelen belediye başkanlarının yargı kararı olmaksızın görevden uzaklaştırılması ve yerlerine kayyum atanması, AİHS’nin 3 No’lu Protokolü’nün 3. maddesine aykırılık teşkil edebilir.

6.2. Venedik Komisyonu Değerlendirmeleri

Avrupa Konseyi’nin danışma organı olan Venedik Komisyonu (Avrupa Hukuk Yoluyla Demokrasi Komisyonu), Türkiye’deki kayyum uygulamalarına ilişkin değerlendirmelerde bulunmuştur. Komisyon’un 2020 tarihli “Türkiye’de Belediyelere Kayyum Atanması” başlıklı raporunda, bu uygulamanın demokratik ilkelerle bağdaşmadığı vurgulanmıştır.

Raporda, özellikle şu hususlar eleştirilmiştir:

• Seçilmiş belediye başkanlarının, kesinleşmiş yargı kararı olmaksızın, idari bir kararla görevden uzaklaştırılması.
• Görevden uzaklaştırılan belediye başkanlarının yerine, seçimle belirlenmemiş kayyumların atanması.
• Kayyum atamalarının siyasi amaçlarla kullanılabileceği endişesi.
• Kayyum atamalarının, yerel demokrasi ve özerklik ilkelerine aykırılık teşkil etmesi.

Venedik Komisyonu, raporunda, Türkiye’ye şu tavsiyelerde bulunmuştur:

• Belediye başkanlarının görevden uzaklaştırılması kararlarının, bağımsız bir yargı organı tarafından verilmesi.
• Görevden uzaklaştırma kararlarına karşı etkili bir yargı yolunun sağlanması.
• Görevden uzaklaştırılan belediye başkanları yerine, seçimle belirlenecek kişilerin göreve getirilmesi.
• Kayyum atamalarının istisnai bir uygulama olarak kalması ve geçici nitelikte olması.

6.3. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, Türkiye’nin de taraf olduğu ve yerel yönetimlerin özerkliğini güvence altına alan uluslararası bir sözleşmedir. Şart’ın 3. maddesi, yerel özerkliği şöyle tanımlamaktadır:

“Özerk yerel yönetim kavramı yerel makamların, kanunlarla belirtilen sınırlar çerçevesinde, kamu işlerinin önemli bir bölümünü kendi sorumlulukları altında ve yerel nüfusun çıkarları doğrultusunda düzenleme ve yönetme hakkı ve imkânı anlamını taşır.”

Şart’ın 4. maddesi ise, yerel yönetimlerin yetkilerinin korunmasını düzenlemektedir:

“Yerel makamlara verilen yetkiler normal olarak tam ve münhasırdır. Kanunda öngörülen durumların dışında, bu yetkiler öteki merkezi veya bölgesel makamlar tarafından zayıflatılamaz veya sınırlandırılamaz.”

Şart’ın 5. maddesi, yerel yönetimlerin sınırlarının korunmasını öngörmektedir:

“Yerel yönetimlerin sınırlarında, mevzuatın elverdiği durumlarda ve mümkünse bir referandum yoluyla ilgili yerel topluluklara önceden danışılmadan değişiklik yapılamaz.”

Şart’ın 7. maddesi ise, seçilmiş yerel temsilcilerin görevlerini serbestçe yerine getirebilmelerini güvence altına almaktadır:

“Seçilmiş yerel temsilcilerin görev koşulları, görevlerinin serbestçe yerine getirilmesini sağlayabilmelidir.”

Türkiye, Şart’ın bazı maddelerine çekince koymuş olsa da, yukarıda belirtilen maddeler Türkiye için bağlayıcıdır. Bu çerçevede, belediyelere kayyum atanması uygulaması, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın birçok maddesine aykırılık teşkil edebilmektedir (Keleş, 2019).

6.4. BM İnsan Hakları Komitesi Kararları

Birleşmiş Milletler (BM) İnsan Hakları Komitesi, Medeni ve Siyasi Haklara İlişkin Uluslararası Sözleşme’nin uygulanmasını denetleyen bir organdır. Komite, sözleşmeye taraf ülkelerin insan hakları uygulamalarını incelemekte ve tavsiyelerde bulunmaktadır.

BM İnsan Hakları Komitesi, Türkiye’deki kayyum uygulamalarına ilişkin henüz spesifik bir karar vermemiş olsa da, benzer konulardaki kararları yol gösterici niteliktedir. Komite’nin genel yorumlarında, seçme ve seçilme hakkının korunması, demokratik süreçlerin işletilmesi ve hukukun üstünlüğünün sağlanması konularında önemli ilkeler belirlenmiştir.

Örneğin, Komite’nin 25 No’lu Genel Yorumu’nda, seçme ve seçilme hakkının kapsamı ve sınırları ayrıntılı olarak ele alınmıştır. Bu yoruma göre, seçilmiş temsilcilerin görev sürelerini tamamlayabilmeleri, seçme ve seçilme hakkının bir parçasıdır. Ayrıca, seçilmiş temsilcilerin görevden alınması, ancak hukuka ve anayasaya uygun olarak gerçekleştirilebilir.

7. KAYYUM UYGULAMALARININ HAK İHLALLERİ BOYUTU

7.1. Seçme ve Seçilme Hakkı İhlalleri

Kayyum uygulamalarının en önemli hak ihlali boyutlarından biri, seçme ve seçilme hakkının ihlaline ilişkindir. Bu hak, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 67. maddesinde düzenlenmiş olup, aynı zamanda uluslararası insan hakları belgelerinde de güvence altına alınmıştır.

Seçme hakkı, vatandaşların kendi temsilcilerini özgürce seçebilme hakkını ifade ederken, seçilme hakkı ise, kişilerin siyasi süreçlere aday olarak katılabilme ve seçildikleri takdirde görevlerini yerine getirebilme hakkını kapsamaktadır.

Belediyelere kayyum atanması uygulaması, hem seçme hem de seçilme hakkını ihlal edebilmektedir. Vatandaşların oylarıyla seçtikleri belediye başkanlarının, yargı kararı olmaksızın görevden uzaklaştırılması ve yerlerine merkezi idarenin temsilcilerinin atanması, hem seçme hakkının kullanımını anlamsızlaştırmakta hem de seçilme hakkının içini boşaltmaktadır (Gözler, 2018).

7.2. Siyasi Temsil Hakkı İhlalleri

Siyasi temsil hakkı, vatandaşların siyasi süreçlerde temsil edilme hakkını ifade etmektedir. Bu hak, demokratik yönetimin temel unsurlarından biridir ve seçimler yoluyla kullanılır.

Belediyelere kayyum atanması uygulaması, vatandaşların siyasi temsil hakkını ihlal edebilmektedir. Seçimle göreve gelen belediye başkanlarının yerine atanan kayyumlar, o bölgede yaşayan vatandaşların siyasi tercihlerini ve beklentilerini temsil etmekten uzak olabilmektedir.

Ayrıca, kayyum uygulaması, siyasi çoğulculuk ve farklılıkların temsili ilkelerine de aykırılık teşkil edebilmektedir. Özellikle, farklı siyasi görüşlere sahip belediye başkanlarının görevden uzaklaştırılması ve yerlerine merkezi idarenin temsilcilerinin atanması, siyasi çoğulculuğu zedelemektedir (Bayhan, 2018).

7.3. Örgütlenme Özgürlüğü İhlalleri

Örgütlenme özgürlüğü, bireylerin ortak amaçlarını gerçekleştirmek için bir araya gelebilme ve örgütlenebilme hakkını ifade etmektedir. Bu hak, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 33. maddesinde düzenlenmiş olup, aynı zamanda uluslararası insan hakları belgelerinde de güvence altına alınmıştır.

Derneklere, vakıflara ve siyasi partilere kayyum atanması uygulaması, örgütlenme özgürlüğünü ihlal edebilmektedir. Bu örgütlerin yönetimlerinin, yargı kararı olmaksızın değiştirilmesi ve yerlerine kayyum atanması, örgütlenme özgürlüğünün özüne zarar vermektedir.

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin birçok kararında, dernek ve vakıf gibi sivil toplum örgütlerinin, demokratik toplumun vazgeçilmez unsurları olduğu vurgulanmıştır. Bu örgütlerin özerkliğine ve bağımsızlığına yapılan müdahaleler, ancak demokratik bir toplumda gerekli olduğu ölçüde ve hukuka uygun olarak gerçekleştirilebilir (Demir, 2020).

7.4. Mülkiyet Hakkı İhlalleri

Mülkiyet hakkı, kişilerin malvarlığı üzerindeki hak ve yetkilerini ifade etmektedir. Bu hak, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 35. maddesinde düzenlenmiş olup, aynı zamanda uluslararası insan hakları belgelerinde de güvence altına alınmıştır.

Şirketlere, derneklere ve vakıflara kayyum atanması uygulaması, mülkiyet hakkını ihlal edebilmektedir. Bu tüzel kişiliklerin malvarlıklarının, yargı kararı olmaksızın kayyumlar tarafından yönetilmesi, mülkiyet hakkına yapılan bir müdahale niteliğindedir.

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin içtihatlarına göre, mülkiyet hakkına yapılan müdahaleler, hukuka uygun olmalı, meşru bir amaç taşımalı ve müdahale ile amaç arasında makul bir denge bulunmalıdır. Kayyum uygulamalarının, bu kriterleri karşılayıp karşılamadığı her somut olayın özellikleri dikkate alınarak değerlendirilmelidir (Gemalmaz, 2019).

8. KAYYUM UYGULAMALARINDA İSTİSMARLARIN ÖNLENMESİNE YÖNELİK ÇÖZÜM ÖNERİLERİ

8.1. Yasal Düzenlemeler

Kayyum uygulamalarındaki istismarların önlenmesi için, öncelikle yasal düzenlemelerin gözden geçirilmesi ve uluslararası standartlara uygun hale getirilmesi gerekmektedir. Bu kapsamda şu öneriler getirilebilir:

1. Kayyum Atama Koşullarının Netleştirilmesi: Kayyum atanabilecek durumlar, yasal düzenlemelerde açık ve net bir şekilde belirtilmelidir. Muğlak ve yoruma açık ifadelerden kaçınılmalıdır.
2. Kayyum Atama Sürecinin Yargısallaştırılması: Kayyum atama kararları, idari makamlar yerine, bağımsız ve tarafsız mahkemeler tarafından verilmelidir. Bu sayede, siyasi mülahazaların etkisi azaltılabilir.
3. Kayyum Atamalarının Geçicilik İlkesine Uygun Olması: Kayyum atamaları, istisnai ve geçici bir tedbir olarak düzenlenmeli ve en kısa sürede seçimlere gidilerek demokratik meşruiyet yeniden sağlanmalıdır.
4. Yerel Özerkliğin Güçlendirilmesi: Yerel yönetimlerin özerkliği yasal düzenlemelerle güçlendirilmeli ve merkezi idarenin vesayet yetkisinin sınırları net bir şekilde belirlenmelidir.

8.2. Yargısal Denetim Mekanizmalarının Güçlendirilmesi

Kayyum uygulamalarının hukuka uygunluğunun denetlenmesi için, yargısal denetim mekanizmaları güçlendirilmelidir. Bu kapsamda şu öneriler getirilebilir:

1. Etkili Başvuru Yollarının Sağlanması: Kayyum atama kararlarına karşı etkili ve hızlı başvuru yolları sağlanmalıdır. Yargı süreçlerinin uzaması, kayyum uygulamalarının fiili bir duruma dönüşmesine neden olabilmektedir.
2. Anayasa Mahkemesi’ne Bireysel Başvuru Hakkının Etkinleştirilmesi: Kayyum uygulamalarından etkilenen kişilerin, Anayasa Mahkemesi’ne bireysel başvuru hakkını etkin bir şekilde kullanabilmeleri sağlanmalıdır.
3. Uluslararası Yargı Mekanizmalarına Erişimin Kolaylaştırılması: Ulusal başvuru yollarının tükenmesi durumunda, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi gibi uluslararası yargı mekanizmalarına erişim kolaylaştırılmalıdır.

8.3. Uluslararası Standartlara Uyum

Kayyum uygulamalarının, uluslararası insan hakları standartlarına ve demokratik ilkelere uygun hale getirilmesi gerekmektedir. Bu kapsamda şu öneriler getirilebilir:

1. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’na Tam Uyum: Türkiye’nin, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’na koyduğu çekincelerin kaldırılması ve şartın tamamına uyumun sağlanması gerekmektedir.
2. Venedik Komisyonu Tavsiyelerinin Dikkate Alınması: Venedik Komisyonu’nun, kayyum uygulamalarına ilişkin tavsiyeleri dikkate alınmalı ve gerekli düzenlemeler yapılmalıdır.
3. BM İnsan Hakları Mekanizmalarının İzlenmesi: BM İnsan Hakları Komitesi ve diğer BM mekanizmalarının tavsiyeleri izlenmeli ve uygulanmalıdır.

8.4. Şeffaflık ve Hesap Verebilirlik İlkeleri

Kayyum uygulamalarının şeffaf ve hesap verebilir bir şekilde gerçekleştirilmesi gerekmektedir. Bu kapsamda şu öneriler getirilebilir:

1. Kayyum Atama Kararlarının Gerekçelendirilmesi: Kayyum atama kararları, detaylı ve somut gerekçelere dayandırılmalıdır. Bu gerekçeler, kamuoyu ile şeffaf bir şekilde paylaşılmalıdır.
2. Kayyumların Faaliyetlerinin Denetlenmesi: Kayyumların faaliyetleri, bağımsız denetim mekanizmaları tarafından düzenli olarak denetlenmelidir. Bu denetim sonuçları, kamuoyu ile paylaşılmalıdır.
3. Sivil Toplum ve Medyanın İzleme Rolü: Sivil toplum kuruluşları ve medyanın, kayyum uygulamalarını izleme ve raporlama rolü güçlendirilmelidir. Bu kuruluşların, kayyumların faaliyetlerini izleyebilmeleri için gerekli koşullar sağlanmalıdır.

9. SONUÇ

Kayyum müessesesi, hukuk sistemlerinde belirli durumlarda kişilerin veya tüzel kişiliklerin temsil edilmesi, korunması veya yönetilmesi amacıyla başvurulan bir hukuki mekanizmadır. Ancak son yıllarda, özellikle Türkiye’de, kayyum uygulamalarının kapsamı genişlemiş ve bu durum, demokratik ilkeler, hukukun üstünlüğü ve insan hakları açısından ciddi tartışmalara yol açmıştır.

Özellikle belediyeler, dernekler, vakıflar ve şirketlere kayyum atanması uygulamaları, demokratik meşruiyet, yerinden yönetim ilkesi, seçme ve seçilme hakkı, siyasi temsil hakkı, örgütlenme özgürlüğü ve mülkiyet hakkı gibi birçok temel hak ve özgürlüğü ihlal edebilmektedir.

Kayyum uygulamalarındaki istismarların önlenmesi için, yasal düzenlemelerin gözden geçirilmesi, yargısal denetim mekanizmalarının güçlendirilmesi, uluslararası standartlara uyumun sağlanması ve şeffaflık-hesap verebilirlik ilkelerinin hayata geçirilmesi gerekmektedir.

Sonuç olarak, kayyum müessesesi, demokratik bir hukuk devletinde istisnai ve geçici bir tedbir olarak kalmalı, siyasi amaçlarla kullanılmamalı ve her durumda hukukun üstünlüğü ilkesine uygun olarak uygulanmalıdır. Bu sayede, hem kayyum müessesesinin amacına uygun kullanımı sağlanabilir hem de demokrasi ve insan hakları standartları korunabilir.

10. KAYNAKÇA

Kitaplar ve Makaleler

Akyılmaz, B. (2018). İdare Hukuku. Seçkin Yayıncılık, Ankara.

Bayhan, V. (2018). “Türkiye’de Kayyum Uygulamaları ve Yerel Demokrasi”. Demokrasi Platformu Dergisi, 7(25), 1-24.

Demir, F. (2020). “Örgütlenme Özgürlüğü Bağlamında Derneklere Kayyum Atanması”. Ankara Barosu Dergisi, 78(1), 37-58.

Gemalmaz, M. S. (2019). Ulusalüstü İnsan Hakları Hukukunun Genel Teorisi. Beta Yayınları, İstanbul.

Gözler, K. (2018). Türk Anayasa Hukuku. Ekin Kitabevi, Bursa.

Gözler, K. (2019). “Belediyelere Kayyım Atanması Hakkında Bir Değerlendirme”. Legal Hukuk Dergisi, 17(202), 4013-4030.

Gül, H. & Kiriş, H. M. (2017). “Türkiye’de Yerel Özerklik ve Kayyum Uygulamaları”. Marmara Üniversitesi Siyasal Bilimler Dergisi, 5(2), 101-120.

Keleş, R. (2019). Yerinden Yönetim ve Siyaset. Cem Yayınevi, İstanbul.

Tahiroğlu, B. & Erdoğmuş, B. (2014). Roma Hukuku Dersleri. Der Yayınları, İstanbul.

Yıldırım, T. (2019). “İdari Vesayet-Hukuk Devleti İlişkisi Bağlamında Belediyelere Kayyum Atanması”. İstanbul Medipol Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, 6(2), 35-58.

Raporlar ve Belgeler

Human Rights Watch. (2020). Turkey: Kurdish Mayors’ Removal Violates Voters’ Rights. New York.

International Commission of Jurists. (2019). Justice Suspended: Access to Justice and the State of Emergency in Turkey. Geneva.

Venice Commission. (2020). Opinion on the Replacement of Elected Candidates and Mayors in Turkey. Council of Europe, Strasbourg.

Yasal Düzenlemeler

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası

4721 sayılı Türk Medeni Kanunu

5271 sayılı Ceza Muhakemesi Kanunu

5393 sayılı Belediye Kanunu

5442 sayılı İl İdaresi Kanunu

5737 sayılı Vakıflar Kanunu

Uluslararası Belgeler

Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı

BM Medeni ve Siyasi Haklara İlişkin Uluslararası Sözleşme

Mahkeme Kararları

Anayasa Mahkemesi Kararı, 2018/70 E., 2019/54 K.

Danıştay 8. Dairesi Kararı, 2017/1245 E., 2019/1389 K.

AİHM, Lykourezos v. Yunanistan, Başvuru No: 33554/03, 15 Haziran 2006.

AİHM, Sadak ve Diğerleri v. Türkiye, Başvuru No: 25144/94, 11 Haziran 2002.